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征地制度改革可以作为彻底转变发展方式突破口

发布时间:2021-01-25 14:57:26 阅读: 来源:彩砖机厂家

征地制度改革可以作为彻底转变发展方式突破口

现行征地制度引发社会矛盾  中国房地产报:在你们所做的《征地制度改革问题研究》报告中,提到征地过程折射出来的是法律制度缺陷,你们发现了什么尖锐性问题?  黄小虎: 现行征地制度存在征地权行使范围过宽、征地补偿标准低、征地程序不合理、征地安置途径单一等四大缺陷。在这其中,征地补偿标准偏低,一直是征地实践中存在的突出问题。  农民一旦失去土地,生活方式就会发生根本变化,生活费用会大幅度提高,按农地价格确定的补偿费用,远不足以使被征地农民维持正常生计,许多人因此而陷于贫困。这个问题在经济发达地区特别是城乡接合部尤为突出。  中国房地产报:这种征地制度引发的社会矛盾积累膨胀,从什么时候开始?  黄小虎:20世纪90年代初期,征地还是以单独选址的国家重点项目为主。国家重点项目,多为基础性、公益性建设,农民为此做出一些牺牲,在感情上容易接受。当时城市土地市场还没形成气候,农民更没有土地财产的观念,因此矛盾还不十分突出。  之后开发区热兴起,渐成燎原之势,到90年代中期已是遍及全国。开发区征地,属于批次(即区片)征收,一征就是一大片,导致完全失地的农民数量越来越多。90年代中后期,党中央提出了城镇化发展战略。进入21世纪以后,各地掀起城市建设的热潮,征地规模更加扩大,失地农民更是与日俱增。随着城市土地市场的日益火爆,农民的土地财产意识也日益觉醒,提出了按市场价补偿和允许集体土地进入市场等要求,抵制和抗拒政府征地的极端事件普遍发生。征地纠纷成为一大社会问题。  中国房地产报:为缓解矛盾,各有关方面也进行了探索与改革。效果到底如何?  黄小虎:1999年开始,国土资源部先后在全国12个省(市、区)的19个城市启动了征地制度改革试点,探索征地制度改革的路径。 2010年进一步扩大试点范围和内容,如在天津、重庆、沈阳、武汉、长沙、成都进行缩小征地范围的试点,探索合理界定征地范围,非公益性用地取得方式,维护农民土地财产权和发展权;在唐山、杭州、佛山、南宁、西安开展征地拆迁安置补偿及房屋拆迁补偿试点,等等。  各地方也作了大量改革探索,创造了许多好的经验,主要表现在以下几个方面:改进征地补偿办法,提高补偿标准;探索建立被征地农民基本生活保障制度;多渠道安置,解决被征地农民就业问题;完善征地程序,尊重农民民主权利;允许集体建设用地进入市场。  但是,由于国家层面的制度没有根本改变,地方的改革探索往往也处于“名不正、言不顺”的尴尬境地,难以深入。例如广东省 2005年就出台了《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》,但由于国家的法律制度不允许集体土地使用权抵押,结果国有大银行不敢给使用集体土地的企业和个人提供贷款。几年下来,进入市场流转的集体建设用地数量并不多。这种情况,在苏州、湖州等地的试点中,也是普遍存在。又例如,2008年底至2012年,广东进行“三旧”改造试点,大大改善了城市面貌,促进了产业升级和经济结构转型。其核心经验就是尊重和保护农民的土地财产权利,包括允许在城市里保留集体建设用地,因而调动了集体、农民和其他主体参与改造的积极性。到2011年底,就完成改造项目2443个,累计投入3318.4亿元改造资金,其中集体和社会投资占了70%。但由于国家层面的制度不改,“三旧改造”只是孤立的试点,其经验并不能在其他地方推广,试点结束以后,连广东的其他地方也不能搞了。  允许集体建设用地进入市场,是征地制度改革的题中应有之义。  中国房地产报:这话该如何理解?  黄小虎:缩小征地范围是指公益性、基础性项目用地可以征地,但经营性项目用地则不需要政府征地,而是由用地者与农民协商采用出让、出租、入股、联营等多种方式使用农村集体建设用地,也就是集体建设用地进入市场了。  中国房地产报:在报告中你提出“法外经济”的概念,为何“法外经济”包括“小产权房”泛滥?  黄小虎:任何社会产品的分配,都是以生产条件的分配为前提的。土地是重要的生产条件(要素),由于我们的制度不允许农民自主支配他们的土地,农民在社会产品分配领域的弱势地位就不可能改变。这样的制度安排,势必要遭遇农民的强烈抵制。在市场经济大潮的裹挟下,全国各地特别是城乡接合部的农村、农民,纷纷利用自己的土地资产(包括宅基地),引入各类投资主体,发展二、三产业。这些经济活动,不符合现行法律和制度规定,有人称之为“法外经济”,这并不是我的发明。现在,“法外经济”已是星火燎原,势不可挡,其总体规模业已相当可观。例如,据前些年有关数据,全国的“小产权房”面积约60多亿平方米,与130多亿平方米的大产权房相比,可谓三分天下有其一。例如,有研究表明,珠三角、长三角地区的企业用地,70%是集体土地。具体如深圳市,建成区面积917平方公里中,395平方公里仍在原集体经济组织和农民手中,发展的是“法外经济”。再如东莞市,建设用地总面积中,将近70%属于集体建设用地,在这些土地上的产业、物业等,也均属“法外经济”。  中国房地产报:“法外经济”会对社会造成何种影响?  黄小虎:对于法律不承认的事物,就不可能出台管理办法,客观上等于放弃管理。自发无序发展,弊端丛生。一是容易产生纠纷。由于不受法律保护,给流转双方维护自身权益带来了隐患。一旦发生纠纷,没有法律条款调解,可能酿成重大社会案件。二是易导致土地资产的严重流失,侵犯农民权益。由于隐性交易,缺乏定价机制,企业使用农民集体土地时,容易低估土地资产,造成了集体土地资产大量流失。流转过程中,存在土地流转收益被少数乡镇和村干部中饱私囊,侵害农民权益的现象。三是扰乱土地管理秩序。宅基地等流转失控,加大了宅基地用量需求,加剧了农村宅基地多用多占等非法行为的滋生蔓延。四是大量集体建设用地私下流转,潜藏安全隐患。  征地制度改革进展缓慢主因  中国房地产报:我国征地制度改革进展缓慢,是不是有什么障碍难以逾越?  黄小虎:对现行征地制度进行改革,主要集中在两个问题上。一个问题是,征地补偿标准是按农地价格确定,还是参照转变用途后的价格即市场价格确定;是由政府说了算,还是由政府与农民通过谈判、协商确定。第二个问题是,在符合用途管制的前提下,集体建设用地能不能进入市场。  对这两个问题进行彻底改革,会与有关城市土地国家所有的法律规定相抵触;会挑战诸如“土地涨价归公”等长期流行的理论观念;还会改变政府经营土地制度所形成的利益格局。其中最根本的,是这些改革会对政府经营土地制度及其形成的利益格局产生冲击。按市场价补偿,政府的土地财政收入就会减少;允许集体建设用地入市,不仅政府可卖的地会减少,甚至可能无地可卖。现行征地制度与政府经营土地制度,是紧密相连的“表里”关系。  中国房地产报:政府经营土地的危害何在?  黄小虎:政府经营土地的制度,使地方政府严重依赖土地财政和土地金融,只能靠不断征地、不断卖地,才能筹集建设所需资金。征地多、卖地多的地方,“发展”就快,已是公开的秘密。  表面看,是地方政府行为短期化,不顾长远的发展,实际上,这是政府经营土地制度规范下的必然结果。任何人到地方政府的领导岗位上,都只能这样做,而不可能有别的选择。这种靠大量消耗资源的发展路子,与中央关于转变发展方式的精神是背道而驰的。问题出在地方,而根子却在国家的制度安排上。制度不改,保护耕地、节约集约利用资源,只能是一句空洞的口号。  中国房地产报:有人担心,改革政府经营土地制度,地方的经济建设还能不能发展,建设资金有没有保证?  黄小虎:北京郊区的郑各庄村地处城市化地区,它们利用土地资产大力发展二三产业,自主参与工业化、城市化进程,走上共同富裕之路,还吸纳几万外来人口,向国家缴纳了大量税收。该村投资23亿元建成的“温都水城”,已是北京人休闲度假的知名品牌。类似郑各庄这样的例子,北京乃至全国还有不少。  广东的“三旧”改造和北京的 50个“城中村”改造,提高了土地利用强度,吸引了大量社会资金投入城市建设,改善了城市面貌,提升了产业结构,扩大了就业,富裕了老百姓。  这些鲜活的事例启发我们,改革政府经营土地制度的发展前景十分广阔。  中国房地产报:那改革政府经营土地制度会不会使有些大城市农民暴富,产生新的分配不公,会不会给耕地保护增加新的难度?  黄小虎:这也是怀疑论者所担心的问题。实事求是地说,这些担心确实可能发生,但问题应该并不难解决。对于可能产生的新的分配不公,可以用税收的手段加以调节。例如,对个人得到的超过一定额度以上的征地补偿费,应征收个人收入所得税;对于进入市场流转的集体建设用地,应开征土地财产税(不动产税、物业税),等等。既可以调节分配收入,又可以充实政府的财政。特别是存量建设用地面广、量大,可以集小税为大税源。  允许集体建设用地进入市场,可能会有一些基层干部和农民受利益驱动,擅自将农地变为建设用地。但与政府经营土地制度导致的耕地流失相比,后者的的问题要严重得多。这是制度性矛盾,靠制度自身根本无法解决。如果经过改革,政府不再经营土地,就可以腾出大量精力加强管理,少数干部和农民的问题应该不难解决。如果能够实行发展权制度,平衡好发展地区与限制发展地区的利益关系,更会调动农民保护耕地的积极性。  征地制度改革时机成熟  中国房地产报:就目前现状来看,征地制度改革时机是否成熟?  黄小虎:十六大以后,党中央反复强调征地制度改革,要完善补偿机制、提高补偿标准,要安置好被征地农民,要控制征地规模,并提出了集体建设用地流转等问题。这些年来,重庆的“地票”制度,广东的“三旧”改造,北京的 “城中村”改造,成都的统筹城乡发展试验等等,都是在十七届三中全会精神指引下取得的成果。近些年地方政府的相关改革探索,很大程度上也是对农村基层实践的归纳和认可。  事实证明,对现行征地制度进行彻底改革的物质条件已经具备,改革的案例与经验已有相当的积累,最重要的是中央关于改革的指导思想已经十分明确。因此,改革的时机已经成熟。  中国房地产报:改革的目标、原则如何把握?  黄小虎:现行征地制度改革的最终目标,是适应社会主义市场经济的要求,赋予农民完全的土地财产权。其要点,一是对必须征为国有的土地,赋予农民谈判权,参照市场价协商补偿标准和补偿方式;二是构建城乡统一的土地市场,允许农民在国家规划引导下,利用土地财产权自主地参与工业化、城市化进程。  中国房地产报:总有些用地还是要征的,需要注意哪些问题?  黄小虎:基础性、公益性项目用地涉及农村土地的,可以继续由国家征收。政府有责任编制基础性、公益性项目目录,但具体确定某一项目的性质,必须有集体组织和农民的参与,并取得他们同意。征地补偿标准,应按改变用途后的市场价格,与农民协商确定。  从各地的实践看,征地后返还一块国有土地使用权或留一块集体建设用地,给农民按规划用途发展二三产业,对于保障被征地农民的长远生计发挥了重要作用。对此,法律应该予以认可。至于农民在返还或留用的土地上,是自主经营还是委托经营、联合经营、入股经营,可从实际出发自主确定。  我们也并不主张把土地增值收益全部给农民。而是主张以科学发展观为指引,在重点保护农民利益的前提下,按照市场的原则,统筹协调好各有关方面的利益关系。  中国房地产报:现在问题是,一下子放开城乡土地市场是不是有可能引起震荡?  黄小虎:如果担心引起震荡,可以考虑先部分放开,逐步过渡。即先允许城市规划区范围外的经营性项目,采用购买、租用、入股等方式,直接使用集体建设用地,而不必把土地征为国有。这也是在一定程度上缩小了征地范围。  在过渡期内,城市规划区内的新增建设用地,可以征为国有,但要赋予被征地农民谈判地位,使农民能够较多地分享土地增值收益。同时,也应该允许地方政府在市区里进行保留集体建设用地的探索和试验。  一方面允许集体经营性建设用地直接进入市场,另一方面如果农民出于自愿,也可以把土地转为国有,但土地使用权仍归原集体组织,由他们按规划用途从事非农经营活动。  只要符合规划,集体建设用地也可以开发面向自住性需求的房地产,但一般不要让开发商介入。对于农民的宅基地使用权,按一户一宅确权登记后,允许上市交易,购买方身份不限。一户多宅的,超出部分不予登记,不受法律保护,同时恢复过去曾经实行过的超占罚款制度。有条件的地方,可以在坚持一户一宅前提下,把宅基地的福利分配制度改为有偿取得制度。初始宅基地使用权的卖出方,不能再申请新的宅基地。购买方必须办理变更登记,并每年履行纳税义务,否则不受法律保护。  中国房地产报:政府要提供公共服务,必须有财政资金的保证。  黄小虎:征地制度改革必须要与税制改革同步。在精简、归并相关税收基础上,对无论城市还是农村的建设用地(含建筑附着物)的保有,开征不动产税(或财产税或地产税)。政府定期组织评估,权利人每年缴纳。税收收入纳入地方财政,按规定用途使用。对城乡公益性用地、农村农民自住且符合规定面积的宅基地、城市居民符合规定面积的第一套住宅,应当免征。对农村宅基地超出规定面积的部分,实行累进税率,超得越多,税率越高,用经济手段控制超占问题。对土地交易环节,开证契税、印花税和土地增值税。这些其实也是土地财政,但却是立足于存量土地,与过去征地卖地立足于增量土地,有根本性区别。  中国房地产报:有人主张“改政府卖地为国有土地资产经营”,你怎么看?  黄小虎:彻底改革现行征地制度,会冲击和弱化政府经营土地的职能。但要彻底解决政府集“裁判员”与“运动员”于一身的问题,还应进一步改革行政管理体制,把土地经营职能从土地管理部门分解出去。  参照国有企业改革的经验,可以考虑成立类似国资委那样的国有土地资产管理委员会,作为政府机构,专门负责组织领导经营国有土地方面的工作。同时,成立国有土地公司等经济组织,把需要经营的国有土地交给它们参与市场运作,或转让,或出租,或联营,或入股,负保值增值的责任,并向国家财政上缴土地收益。这些经济组织作为市场主体,按照统一的市场规则自主经营,并接受政府的调控和监管。作为国有公司,还要接受新成立的国有土地资产管理委员会的管理和指导,必要时也要服从国家的要求,承担一定的土地参与宏观调控的责任。当然,如何分解土地管理与土地经营职能,还可以有多种方案和设想,以供决策参考比较。  把经营土地的职能分解出去以后,各级政府的土地管理部门都专注于管理,不会再发生不同层级政府的职能错位问题。政府也不再是“运动员”,避免了与民争利,可以大大提高政府管理的公信力。  中国房地产报:有人担心,如果其他方面不能联动,可能会减少甚至切断地方政府的建设资金供应,影响经济社会的发展?  黄小虎:在现行发展方式下,这种顾虑确实很有道理。问题在于,中央已经明确了未来的经济社会发展要以科学发展为主题,以转变发展方式为主线。现在几乎每个领域的改革,都涉及其他领域,都是牵一发而动全身,如果都因此而不动,转变发展方式就无从实现。  但如果某一个或某几个领域率先突破,就可以形成“倒逼”机制,促进其他领域相继跟进,最终彻底转变发展方式。我认为,土地使用制度改革可以成为一个突破口。

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